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农村信用社改革试点成效问题及对策建议

发布时间:2021-01-21 14:26:26 阅读: 来源:记忆枕厂家

农村信用社改革试点:成效、问题及对策建议

始于2003年的本次农村信用社(以下简称农信社)改革试点的成效使绝大部分农信社都初步建立起了形式上健全的法人治理结构,可持续发展能力有所增强。农信社“支农服务主力军”作用进一步发挥,对改善和提升农村金融服务能力和水平、促进解决“三农”问题发挥了重要作用。但是,试点中也出现了与改革初衷相背离的现象与问题,亟待采取有效的政策措施加以解决。  改革取得成效  (一)存贷款快速增长。截至2010年底,全国农信社各项存款余额8.8万亿元,比2002年增加6.2万亿元,增长3.4倍,年均增长42.5%;各项贷款余额5.9万亿元,比2002年增加1.8万亿元,增长了3.2倍,年均增长40%。  (二)资产质量改善,盈利能力提升。全国农信社不良贷款余额和比例逐年持续降低。按照五级分类标准,2010年不良贷款余额0.25万亿元,比重为4.2%,比按照五级分类开始的2006年的27.93%,降低了23.73个百分点。在资产质量改善的同时,农信社通过加强内部管理,推进业务和服务方式创新,不断提高盈利能力,在改革试点的第二年(2004年)实现了扭亏为盈,截至2010年底实现利润678亿元。  (三)中央和地方政府积极出台并认真落实各项扶持政策,逐步化解了长期积累的制约农信社发展的沉重历史包袱。通过各项扶持政策,国家共为农信社提供了超过2500亿元的资金用于化解其历史包袱,占到了全国农信社2002年末实际资不抵债数额的80%以上。截至2010年末,农信社共消化历年亏损挂账额高达788亿元,降幅达到60%,全国已有1713个县(市)农信社全部消化了历年亏损挂账。从而有效地控制了长期悬在农信社头上的系统性、区域性的支付风险。  (四)支农服务能力明显提高。截至2010年底,农信社涉农贷款余额为3.87万亿元、农户贷款余额为2万亿元,两项合计占全部贷款余额的99.5%。近几年为解决“三农”贷款中普遍存在的抵押品不足问题,积极推广林权抵押贷款、土地经营权抵押贷款、海域承包经营权抵押贷款等创新业务品种。同时,为支持农业产业化龙头企业和设施农业发展,对符合农业产业规划,带动能力大、辐射范围广、市场竞争能力强的农业产业化龙头企业和设施农业加大了信贷投放力度。  (五)农信社产权制度改革稳步推进。截至2010年末,以县(市)为单位统一法人社由2002年末的94家发展为1976家;农村合作银行和农村商业银行由2002年末的3家发展为2010年末的300家,其中农村合作银行216家,农村商业银行84家。  存在的主要问题  (一)法人治理结构尚未充分发挥应有的作用。一方面,各农信社虽已初步建立了“三会一层”的治理架构,但“三会一层”的实际运行效果距离真正意义上的法人治理机制还有一定的差距。具体表现在:股权高度分散,股东入股金额很低,尤其是法人股东十分缺乏,从而造成事实上的所有人缺位,最终导致内部人控制现象普遍存在;股东能力、素质普遍不高,且其入股的主要目的是获取股金红利和便利优惠的贷款,而对农信社经营管理的关注度和参与度不够;“三会一层”职能的行使受到限制,股东代表大会实际上只是法律意义上的最高权力机构,理(董)事会也只是名义上的决策机构,董(理)事会与经营班子的职责分工尚未完全明晰,监事会职能弱化。另一方面,省联社的行政化管理替代了县级联社的法人治理。在实际经营中,县级联社已经成为省联社的分支机构,是事实上的总分行制,在县级联社层面上合作制性质体现的很微弱。省联社管理权限上收较多,县级联社领导班子配备、超出一定额度的贷款发放、固定资产购置、大额支出等事项均需省级联社审批。省级联社对县级联社经营管理过多,不利于实现“使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体”的改革目标,也影响了县级联社法人治理结构的进一步完善,直接动摇了县级法人社长期存在的现实基础。  (二)部分农信社不良贷款出现反弹迹象。究其原因,从客观上看,主要在于:一是受全球金融危机影响,部分中小企业生产经营不能正常进行,销售计划无法完成,应收账款增大,资金流量缓慢,导致到期贷款不能按期偿还。二是粮食收购渠道不畅,农民惜售心里严重,影响信用社贷款回笼。三是部分贷款企业及个人在办理转贷抵押手续过程中,相关部门环节过多,时间过长,形成贷款逾期。四是部分农信社为了票据兑付达标,对一些债务进行了“技术”处理,随着改革试点的完成,这部分问题开始逐步显现。从主观上看,票据兑付后个别农村信用社贷款管理存在松劲情绪也是一个不容忽视的问题。  (三)后续资本补充机制有待完善。本次农信社改革,通过资产置换、税收减免和票据兑付等措施,使农信社资本实力得到了大幅提高,但后续的资本补充机制仍不容乐观。一方面,农信社股权结构十分分散,大部分是自然人股、资格股和内部职工股,法人股占比很低,而且大部分股东入股的主要目的是获得贷款和分红,所以稳定性比较差,一旦农信社经营出现问题或达到其获取贷款的目的,他们就有可能退股。另一方面,部分农信社经营业绩的提升主要得益于国家和地方政府的政策支持,并不是由于其自身通过加强管理,提高盈利能力的结果,所以其后续的经营状况不容乐观。同时,随着农村金融竞争的加剧,也需要农信社不断增强资金实力。但目前对农信社后续的资本补充机制并没有一个制度性的解决方案。  (四)票据置换资产清收难度增大,地方政府支持政策亟待落实。一方面,随着试点改革的推进,虽然农村信用社置换资产的余额在逐年下降,但剩余的部分多是历史遗留问题,大多数为关停倒闭的乡镇企业或逃亡户,无法清收处置。另外在维护金融债权方面,司法部门忽视对金融债权的保护,忽视对债务人的追究惩罚,使金融债权维护困难,清收工作越来越难。另一方面,地方政府在农信社改革时,为使区域内农信社资产质量达到国家要求的标准,承诺给农信社许多扶持政策,但随着央行票据的兑付,有些地方政府承诺的扶持政策未能落实,影响了农信社的后续发展。  对策建议  (一)进一步完善法人治理结构,组建结合地方实际的“三会一层”法人治理结构。为了防止“三会一层”流于形式,防止职能的架空,结合小法人机构特点,遵照灵活、规范、科学、有效的原则,逐步建立和完善决策、执行、监督相互分离、彼此制衡的法人治理模式。进一步明晰“三会一层”的分工,规范各自的职责,积极发挥各自的作用,增加法人机构的发言权,民主管理,完善法人治理结构。尤其是要逐步引进当地龙头企业和战略投资者作为股东,由其代表广大股东参与农村信用社日常经营管理,保证农村信用社守法合规经营,同时也可以增强农村信用社资金实力和抗风险能力。  (二)进一步明确省联社管理权限。通过明确省联社管理权限,解决目前省联社对基层社约束多、激励少的问题,充分调动基层社和员工的积极性。改革试点相关文件对省联社的作用有所规定,但缺乏硬性约束,即只规定了省联社应该发挥的作用,未规定省联社不应履行的职能及违规后果。建议由总行会同银监会制定针对省联社履职的政策文件,明确省联社在农村信用社改革试点工作中应发挥的作用,进一步理顺省联社与县级联社的关系,为县级联社在较为完善的法人治理结构下自主经营奠定政策基础。  (三)完善促进县级法人社发展的正向激励机制。建议以县级法人社为单位,按2002年资不抵债额的50%,在农信社自愿且认真执行国家宏观调控政策和央行货币信贷政策,专项票据兑付后经营指标继续保持向好,地方政府对有关扶持政策适当延长的前提下,对县级法人给予专项借款支持,利率执行专项票据利率,专项借款期限10年。明确农村信用社运用专项借款实现的收入全部用于弥补历年亏损挂账和提取拨备,其中,农信社每年运用专项借款资金实现的收入应不低于同额专项借款利率与10年期国债利率的利差收入。对2002年资不抵债额的50%低于1000万元的信用社,按1000万元给予专项借款。在专项借款有效期内,农村信用社兼并收购或被中资金融机构兼并收购或转为股份制银行享受政策不变。  (四)完善农村金融市场准入退出机制,强化农村信用社的外部约束。根据农村信用社风险程度,采取逐步升级的校正措施。对少数长期严重资不抵债、资产损失巨大、风险高发的农村信用社应适时安排市场退出,以强化市场约束;允许经营状况良好、且有能力的农村信用社按照市场原则对其重组收购,弥补由于个别农村信用社退出市场后留下的空白,更好地完善该地区的农村金融服务。  (五)建立支持农村信用社可持续发展的系统性、制度性扶持政策体系。引导农村信用社在完善法人治理结构的同时,加大支农信贷投入。进一步完善政策扶持措施,引导农村信用社改善农村金融服务。进一步加强财税、监管和货币政策的协调配合,对农户贷款利息实行免征所得税政策,对涉农贷款和中小企业贷款占100%的农村金融机构执行3%营业税率;对涉农贷款达到一定比例的农村信用社执行差别存款准备金率,对全部发放涉农贷款的农村信用社可予以低息、充足的支农再贷款支持;涉农贷款比重较高的农村信用社可不受存贷比例限制。

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